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 AUSTRALIE:UNE STABILITÉ POLITIQUE ET INSTITUTIONNELLE

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JUSTE




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مُساهمةموضوع: AUSTRALIE:UNE STABILITÉ POLITIQUE ET INSTITUTIONNELLE   AUSTRALIE:UNE STABILITÉ POLITIQUE ET INSTITUTIONNELLE Emptyالجمعة أكتوبر 26, 2012 4:12 pm


I. UNE STABILITÉ POLITIQUE ET INSTITUTIONNELLE




A. UN CADRE INSTITUTIONNEL QUASIMENT INCHANGÉ DEPUIS
1901


La
Constitution de 1901 a transformé les six colonies britanniques
préexistantes, qui étaient dotées d'une large autonomie,
en une fédération australienne (« Commonwealth
of Australia ») comprenant six Etats : Nouvelles Galles
du Sud, Victoria, Queensland, Australie occidentale, Australie
Méridionale et Tasmanie.


La Constitution reflète les préoccupations des constituants de
l'époque en décrivant en détail la mécanique de la
répartition des compétences entre l'Etat fédéral et
les Etats, notamment dans le domaine commercial - l'un des principaux
objectifs de la fédération était de constituer un
« marché unique » - sans évoquer les
principes régissant le fonctionnement des institutions.


Le modèle ainsi instauré emprunte des éléments
à la fois au système britannique de démocratie
parlementaire
(importance des conventions non écrites venant
compléter une Constitution très elliptique) et au
système américain
(existence d'une constitution
écrite, fédéralisme, rôle d'arbitre de la Haute
Cour) et n'est pas exempt de contradictions, perceptibles notamment dans les
controverses entourant le rôle du Sénat et du Gouverneur
général.


Le caractère « daté » du texte de 1901 a
suscité de nombreuses volontés de réformes
destinées à mieux prendre en compte l'évolution des
institutions mais qui, jusqu'à présent, n'ont que très
rarement abouti
.


La dernière proposition de réforme, qui concernait à la
fois la transformation de l'Australie en une république et l'adoption
d'un préambule à la Constitution, a été ainsi
rejetée lors du référendum du 6 novembre 1999.


1. Un Etat fédéral et une démocratie
parlementaire


La
Constitution australienne établit une structure
fédérale dualiste à travers deux systèmes de
gouvernements parallèles, dans les Etats et au niveau
fédéral
.


Reflétant les préoccupations de ses concepteurs, qui souhaitaient
préserver autant que possible l'indépendance des six anciennes
« colonies », elle délimite strictement les
compétences de l'Etat fédéral et des Etats
fédérés.


Cette délimitation des compétences qui reflète
l'état de l'économie australienne au XIXème
siècle est devenue très éloignée d'une
réalité dominée par les chevauchements et les partages de
compétence.



L'Etat fédéral a, en principe, un pouvoir législatif
d'attribution : il ne peut légiférer que dans les
matières énumérées aux articles 51 et 52 qui
incluent, entre autres, la fiscalité, le commerce extérieur, les
relations extérieures, les sociétés commerciales. Seuls
quelques domaines, dont la défense, les droits de douane, sont
définis comme en étant de la compétence exclusive de
l'Etat fédéral.


Les Etats fédérés ont un pouvoir législatif de
droit commun très étendu : éducation, transports,
environnement, énergie, santé, police, agriculture, droit
pénal.


Dans certains domaines, les compétences de l'Etat fédéral
et des Etats fédérés peuvent être partiellement
concurrentes : les Etats ont par exemple une compétence de droit
commun en matière de droit du travail, mais l'Etat fédéral
a une compétence en matière de règlement des conflits
sociaux concernant plusieurs Etats. L'Etat fédéral peut
légiférer dans un domaine qui n'est pas de sa compétence
s'il le fait en relation avec un sujet relevant de son domaine de
responsabilité : par exemple, en matière de
législation sur l'environnement pour intégrer dans le droit
interne les dispositions d'un traité international.


Au fil du temps, l'Etat fédéral a eu tendance à
intervenir, souvent pour des raisons d'efficacité, dans des domaines
relevant des Etats fédérés ; la
délimitation des compétences est de ce fait devenue plus
floue.



L'évolution des institutions australiennes s'est
révélée plus favorable à l'Etat
fédéral que la Constitution initiale ne le laissait
prévoir. L'insuffisance chronique de financements des Etats, due au fait
qu'ils ne peuvent lever d'impôt sur le revenu, les a contraints assez
tôt à demander des subventions ou une partie des recettes fiscales
perçues au niveau fédéral. En introduisant des
conditions liées à l'octroi de ces financements, l'Etat
fédéral a pu orienter et influencer la politique suivie par les
Etats.
Les conférences annuelles réunissant les Premiers
ministres du Commonwealth d'Australie et des Etats sont souvent l'occasion
d'âpres discussions concernant le montant des transferts financiers entre
l'Etat fédéral et les Etats.


L'organisation fédérale des pouvoirs politiques se retrouve de
façon identique au niveau des Etats avec un Gouverneur nommé par
la Reine sur proposition des instances fédérales, un Gouvernement
responsable devant le Parlement, lui-même composé d'une chambre
basse (l'Assemblée législative) et d'un Sénat (le Conseil
Législatif).


Il faut toutefois distinguer deux types d'organisation locale : celle des
Etats et celle des territoires (l'Australian Capital Territory,
dit ACT, qui abrite Canberra, la capitale fédérale, et le
Territoire du Nord). La particularité de ces derniers tient, d'une part,
à leur création administrative postérieure à
l'institution de la fédération et, d'autre part, à une
autonomie moins large par rapport au gouvernement fédéral. On
notera que l'Etat du Queensland et les territoires n'ont pas de chambre haute.


Dans ce contexte, la Haute Cour, qui est la cour suprême d'appel
du système judiciaire australien et le juge constitutionnel, joue un
rôle d'arbitre dans les conflits de compétence entre l'Etat
fédéral et les Etats ou entre Etats.


Selon la Constitution, le Parlement est composé de la Chambre des
Représentants, du Sénat et de la Reine, représentée
par le Gouverneur général. Les principaux rôles du
Parlement sont l'adoption des lois et la formation du Gouvernement qui est
responsable devant lui.


Les deux chambres du Parlement ont un égal pouvoir dans le domaine
législatif, à l'exception des lois de finances pour lesquelles le
Sénat ne dispose ni du droit d'initiative, ni du droit d'amendement,
même s'il peut leur opposer son veto.



· La Chambre des Représentants


Les représentants (ou membres du Parlement, « MP »)
sont élus au suffrage universel direct dans chaque Etat, leur nombre
étant fonction de la taille de la population. Il y a actuellement 148
représentants. Le mode de scrutin est uninominal. Le terme maximal du
mandat des représentants est de 3 ans à partir de la
première session de la Chambre, mais la Chambre peut être
dissoute avant ce terme par le Gouverneur général, qui agit, en
principe, à la demande du Premier Ministre.



Selon le modèle parlementaire anglais, la Chambre des
Représentants représente la nation, et le Gouvernement
formé par le parti majoritaire est responsable devant elle.
A
quelques rares exceptions près, le fait majoritaire donne au
Gouvernement la maîtrise du processus législatif dans la chambre
basse.


· Le Sénat


Le nombre de sénateurs représentant les Etats doit être
égal à la moitié du nombre de représentants, chaque
Etat ayant le même nombre de sénateurs. Le Sénat est
composé de 76 sénateurs (12 par Etat et deux par territoire pour
le Territoire du Nord et l'ACT).


Les sénateurs sont élus au scrutin de liste proportionnel, en
utilisant le système de préférences, dans une
circonscription unique constituée par l'Etat. Les sénateurs sont
élus pour 6 ans. Le Sénat est renouvelable par moitié tous
les 3 ans ou complètement en cas de dissolution des deux
chambres
(le mandat d'une moitié des sénateurs choisie par
tirage au sort est alors réduit à 3 ans).


Le Sénat était conçu à l'origine comme la
chambre des Etats, chargée de préserver les
intérêts des Etats face aux prérogatives du gouvernement
fédéral
, issu de la chambre basse.


En réalité, le fonctionnement du Sénat s'est
éloigné de ce schéma. Les sénateurs, élus au
suffrage universel comme les représentants, sont divisés suivant
les mêmes clivages politiques que la chambre basse. Ils
représentent leur parti et les intérêts de leur Etat.


Par ailleurs, en raison d'un mode de scrutin qui favorise les petits partis, le
parti majoritaire dans la chambre basse n'y a jamais eu la majorité
depuis les années soixante. Le plus souvent, les petits partis
(Démocrates, Verts, Indépendants) y jouent un rôle
décisif. Aujourd'hui, ce sont les Démocrates qui ont un
rôle charnière au Sénat et le Gouvernement a dû
négocier avec eux afin d'obtenir le passage de sa réforme
fiscale, prévoyant notamment l'introduction de la TVA (GST).


· Les relations entre les deux chambres du Parlement


La Constitution est muette sur le fonctionnement du Parlement australien qui
reprend largement les traditions historiques de la Chambre Basse britannique.


Le processus législatif comporte trois phases (ou
« readings »). La première phase est celle de
l'introduction du projet de loi, le plus souvent à la Chambre des
représentants, et ne comprend pas de débat. Lors de la
deuxième phase, le texte est présenté de façon
générale par le ministre concerné et une discussion
générale est ouverte. Pour la troisième phase, la Chambre
se constitue en comité et examine le texte ainsi que les
éventuels projets d'amendements en détail, jusqu'à
l'adoption du texte final par la majorité. Le projet de loi est ensuite
transmis au Sénat, qui l'examine en suivant le même processus. La
navette parlementaire continue jusqu'à ce qu'un consensus ou un
compromis soit atteint. Le Gouverneur général promulgue ensuite
la loi.


En cas de différend entre les deux chambres, le Gouvernement doit
soit abandonner le projet de loi, soit recourir à la procédure de
la double dissolution pour résoudre le conflit.
Si le Sénat
adopte des amendements inacceptables ou rejette un projet de loi pour la
deuxième fois en l'espace de trois mois, le Gouverneur
général, peut, en principe à la demande du Gouvernement,
dissoudre les deux chambres et convoquer des élections
anticipées
. Si le conflit subsiste après les
élections, une réunion conjointe des deux chambres peut
être convoquée pour adopter le texte de loi concerné.


L'absence de mécanisme, autre que la double dissolution, permettant de
résoudre les conflits entre les deux chambres donne au Sénat
un pouvoir de blocage, souvent qualifié d'obstruction par le
Gouvernement du moment, mais l'absence de consensus entre les deux
principaux partis a empêché jusqu'à présent toute
réforme sur ce sujet.



La question du rôle « excessif » du Sénat a
pris une acuité particulière en 1975, lorsque l'opposition
libérale a refusé de voter la loi de finances du Gouvernement
travailliste de M Whitlam pour le contraindre à la démission. Le
Gouverneur général a alors résolu le conflit en provoquant
une double dissolution du Parlement et les Travaillistes furent battus lors des
élections qui suivirent.


· Le Gouvernement


La Constitution prévoit que la Reine détient le pouvoir
exécutif qu'elle délègue au Gouverneur
général. La Constitution ne mentionne ni le Premier ministre, ni
le « cabinet » dont l'existence était
considérée comme implicite conformément aux traditions
britanniques par les constituants.


L'usage veut que le Gouverneur général nomme comme Premier
ministre le chef du parti majoritaire à la Chambre des
Représentants.
Le Premier ministre choisit ensuite les ministres.
Les ministres confirmés font partie du « cabinet »
qui prend les décisions concernant la conduite du Gouvernement, tandis
que les autres membres du Gouvernement (ministres et secrétaires
parlementaires) sont considérés comme étant en dehors du
cabinet (« outer ministry »). Tous les ministres doivent
appartenir au Parlement, où ils ont d'ailleurs leur cabinet. Il sont
responsables collectivement et, en principe, individuellement devant le
Parlement.


L'opposition, qui représente le potentiel Gouvernement alternatif,
constitue un « cabinet-fantôme », miroir du
Gouvernement en place. Au Parlement, le Gouvernement et le
cabinet-fantôme se font face, de part et d'autre du Président
(« Speaker »).


· Le Gouverneur général

Le Gouverneur général est nommé formellement par la Reine
mais choisi par le Gouvernement.


Selon une coutume non écrite, ses pouvoirs (promulgation des lois,
convocation des élections, dissolution du Parlement, chef des
armées, nomination des ministres) ne sont exercés, en principe,
que sur avis du Gouvernement.


Il est admis qu'il dispose, dans des circonstances exceptionnelles, de pouvoirs
de réserve, indépendamment du Gouvernement, mais les
commentateurs divergent sur leur étendue. Au coeur de cette controverse
figure l'interprétation des événements de 1975. La
décision du Gouverneur général de mettre fin au conflit
entre le Sénat et le Gouvernement en remerciant le Premier ministre et
en provoquant une double dissolution constitue, pour les uns, une intervention
partisane outrepassant ses pouvoirs, pour les autres, un arbitrage rendu
nécessaire par les circonstances de l'époque.

2. Des réformes constitutionnelles
difficiles


Les
fondateurs de la fédération, souhaitant que la Constitution soit
une véritable loi suprême, à l'abri des changements
éphémères de la société, firent une
Constitution très rigide.


La réforme de la Constitution est un processus long et complexe en
plusieurs étapes :



- le projet de loi de réforme de la Constitution doit être
adopté à la majorité absolue dans les deux chambres (si
une des chambres rejette le projet et si l'autre l'adopte deux fois de suite,
le Gouverneur général peut décider de passer à
l'étape suivante) ;


- le projet de loi est ensuite soumis aux Australiens par
référendum. Pour être adopté, le projet de
loi de réforme doit obtenir une double majorité :
la majorité des voix des électeurs au niveau national et la
majorité des voix dans une majorité d'Etats (c'est-à-dire
dans 4 des Etats).
Cette dernière disposition visait à
protéger les Etats les moins peuplés (Tasmanie, Australie
Méridionale et Australie Occidentale) dont le poids électoral
serait faible en cas de comptabilisation des voix uniquement au niveau national.


La combinaison de dispositions constitutionnelles rigides et d'un
système politique bipartisan a assuré la défaite d'une
longue série de tentatives de réformes.
Pour certains
commentateurs, le caractère conservateur des Australiens et leur manque
d'intérêt pour les questions constitutionnelles, complexes et
éloignées de leurs centres d'intérêt
immédiats, expliqueraient leur tendance à voter non lorsqu'ils
sont consultés sur des projets de réforme constitutionnelle.


Sur un total de 44 consultations proposées aux Australiens, seules 8
ont obtenu la double majorité nécessaire.
Les propositions de
réforme adoptées portaient en général sur des
aspects techniques mineurs et non controversés, permettant un accord
bipartisan.


Mais chaque fois que des réformes d'envergure ont été
proposées, l'opposition d'un des deux principaux partis, souvent pour
des raisons purement politiciennes, a abouti à l'échec du
référendum et du projet de réforme.



La tenue de deux conventions constitutionnelles (1975-83 et 1985-88) dont
l'objectif était la modernisation de la constitution n'a, malgré
des recommandations de réforme d'ensemble, abouti qu'à l'adoption
de réformes constitutionnelles mineures : en 1977 sur
l'âge de la retraite pour les juges fédéraux et sur le
droit de vote des citoyens des territoires lors des référendums.


En revanche, le référendum de 1988 qui reprenait une proposition
de réforme plus ambitieuse, recommandée par la convention de
1985-1988, - l'allongement de la durée du mandat parlementaire afin
d'éviter des élections trop rapprochées -, a abouti
à un échec. Depuis lors la proposition d'extension de la
durée du mandat à 4 ans a été soulevée
régulièrement par les juristes, sans effet.


La limitation des pouvoirs du Sénat, également
recommandée par la convention de 1985-1988, est un autre
« serpent de mer » qui réapparaît le plus
souvent lorsque le Gouvernement fédéral n'a pas la
majorité à la Chambre haute, ce qui est le cas actuellement. Mais
l'opposition du moment, qu'elle soit travailliste ou libérale, ne
soutient jamais un projet de réforme qui lui serait défavorable
à court terme, même si les rôles s'inversent parfois
à la faveur d'un changement électoral.


3. L'échec du référendum sur la
république


Le
jeune Etat qu'est l'Australie - la Fédération fêtera
son centenaire en 2001 - est, par ailleurs, traversé par un autre
débat : le pays doit-il rester une monarchie constitutionnelle ou
se muer en république ?



Lors de sa campagne électorale de 1996, le Premier ministre, en
réponse aux idées républicaines de son
prédécesseur travailliste, M. Keating, avait promis
l'organisation d'une convention constitutionnelle sur ce sujet.


Si bien des Australiens souhaitaient que leur pays devienne une
république, c'était surtout pour affirmer, symboliquement tout au
moins, la souveraineté de leur pays : une nation qui avait pour
chef de l'Etat une personne étrangère (la reine ou le roi
d'Angleterre) ne s'était pas entièrement affranchie de sa
dépendance coloniale.


Réunie en février 1998, la convention constitutionnelle s'est
montrée favorable à la transformation de l'Australie en
république
. Dominée par les Républicains, elle eut
néanmoins du mal à s'accorder sur le type de république
qui serait soumis aux électeurs. La question la plus délicate
était de savoir si le Président de la République
australienne serait élu au suffrage universel ou bien
désigné, soit par un collège de notables, soit par le
Premier ministre lui-même. En fin de compte, il fut décidé
que le Président serait élu par le Parlement à la
majorité des deux tiers, et non au suffrage universel. Cette solution
avait le mérite de placer le chef de l'Etat au-dessus des querelles de
partis mais l'inconvénient d'écarter les citoyens de la
décision.


En outre, la convention constitutionnelle a abordé sous un angle nouveau
la question de l'absence de déclaration sur les Droits de l'homme
(« bill of rights ») dans la Constitutionen
proposant l'adoption d'un « préambule » sur les
grands principes de la démocratie australienne
, y compris la
reconnaissance d'un rôle particulier pour les Aborigènes.



Ce préambule affirmait que les Australiens « honoraient les
Aborigènes et les insulaires du détroit de Torrès,
premiers habitants de la nation, en raison de leur relation de parenté
intime avec la terre, de leurs cultures anciennes - toujours
vivantes - qui enrichissent la vie de notre pays ».
Une
telle formulation ne satisfaisait pas la plupart des Aborigènes, qui
auraient voulu que le texte évoque plus explicitement leurs droits
à la terre.


Le Gouvernement a soumis ces deux projets de réforme constitutionnelle
aux Australiens lors d'un référendum le 6 novembre 1999.


La campagne habilement menée par les monarchistes, jouant à la
fois sur les divisions du camp républicain - les partisans de
l'élection du Président de la République au suffrage
universel faisaient campagne en faveur du non - et sur les dangers du
changement, a rallié tous les partisans du non, qu'ils soient
monarchistes, favorables au statu-quo ou à un autre modèle de
république.


Sans surprise en l'absence d'accord bipartisan sur le sujet,et alors
que seuls 9 % de la population australienne soutient le maintien de la
monarchie, une majorité d'Australiens dans tous les Etats et les
territoires (à l'exception de l'ACT où le oui à la
république l'a emporté) a répondu non aux deux
questions
: l'institution d'une république fut repoussée
par 55 % des électeurs et le préambule fut rejeté par
plus de 60 % des électeurs.


M. Howard, fervent monarchiste, qui avait pris une part active à la
campagne, est sorti vainqueur de cette consultation qui a non seulement
divisé les travaillistes mais renforcé la position du Premier
ministre face à ses rivaux au sein de sa propre coalition
, le
concept républicain opposant davantage l'Australie urbaine et
éduquée à l'Australie rurale et conservatrice que les
Travaillistes aux Libéraux.

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AUSTRALIE:UNE STABILITÉ POLITIQUE ET INSTITUTIONNELLE
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